Tecnocrazia e crisi. Stagnazione e dominio tecnocratico in Italia

Il 25 settembre gli italiani saranno chiamati a eleggere un nuovo Parlamento. Le elezioni anticipate seguono il crollo del governo a fine luglio e le dimissioni dell’ex presidente della Banca centrale europea (Bce) Mario Draghi. Il fatto che il Paese destituisca un primo ministro così stimato e tenga elezioni anticipate — mentre resta sferzato dalle crisi interconnesse del Covid-19, dall’aumento dei prezzi dell’energia e da un’imminente recessione — è stato motivo di costernazione e confusione per molti nella stampa internazionale.

Dall’esterno, la politica italiana appare confusa e contorta. In realtà è abbastanza prevedibile: schemi accaduti nei decenni precedenti riemergono e si ripetono in maniera ciclica. Negli ultimi trent’anni, il perpetuo stato di emergenza dell’Italia ha periodicamente reso necessaria la formazione di governi di emergenza nazionale guidati da esperti. Nelle elezioni successive, gli elettori delusi spostano la loro fedeltà a individui e organizzazioni che possono presentarsi in modo credibile come un’alternativa allo status quo. Nel frattempo, una nuova minaccia esistenziale all’orizzonte costringe le restanti forze “responsabili” a potenziare una nuova coorte di tecnocrati.

Marx avvertì che la storia si ripete — prima come tragedia, poi come farsa — ma non ha mai elaborato cosa potrebbe venire dopo. Forse più pertinente alla situazione italiana è una parafrasi di Nietzsche: la politica italiana è l’eterno ritorno della stessa. In Italia, questo andamento è accompagnato da un declino economico di lungo periodo che comprende crescita stagnante e produttività del lavoro e posti di lavoro sempre più precari. E diventano sempre più preoccupanti  gli homines novi (o, più precisamente, mulieres novae) chiamati a salvare il Paese dalla crisi.

In qualità di nuovo segretario del Partito Democratico (PD), Matteo Renzi ha beneficiato di un’aura di novità alle elezioni europee del 2014. Lo stesso si può dire del Movimento Cinque Stelle (M5S) quando è salito alla ribalta nel 2013 e ancora nel 2018. Entrambe le parti hanno perso gran parte del loro fascino dopo che il loro coinvolgimento nel governo ha prodotto risultati insignificanti, dimostrandosi incapaci di fermare la stagnazione economica. Ora, con nuove elezioni che si terranno a fine mese, sarà la volta di Giorgia Meloni, leader dei Fratelli d’Italia (FdI) postfascisti, a capitalizzare il fascino della novità. Essendo rimasta contraria ai governi recenti, in particolare a quello di Draghi, ha qualche pretesa di status di outsider (non importa lei e i suoi presunti futuri membri del gabinetto‘ posizioni nel governo di Silvio Berlusconi 2008-2011). I sondaggi anticipano una valanga di voti che la mettono in pole position per guidare il prossimo governo.

La crisi economica

Un tempo modello di sviluppo economico, la crescita economica dell’Italia è stata notevolmente più lenta di quella di altri paesi OCSE dalla metà degli anni ’90. Non c’è consenso tra gli accademici sulle cause della stagnazione economica del Paese. Gli economisti italiani tradizionali sostengono che i guai del paese sono dovuti a riforme di liberalizzazione insufficienti, ma in realtà l’Italia ha introdotto una maggiore liberalizzazione rispetto a molti dei suoi vicini europei. In alcuni casi, queste riforme hanno raggiunto l’opposto degli obiettivi previsti. Ad esempio, la liberalizzazione del mercato del lavoro attuata dal 1996 ha facilitato la creazione di posti di lavoro poco qualificati o a basso valore aggiunto e ha portato alla diffusione simultanea del lavoro precario e della produttività del lavoro stagnante.

Una spiegazione alternativa attribuisce la stagnazione dell’Italia alla mal riuscita integrazione del Paese nell’Unione monetaria europea (UEM). Prima della crisi finanziaria, l’architettura economica dell’UEM consentiva due tipi di modelli di crescita: la crescita guidata dalle esportazioni e quella guidata dal debito. Il primo, esemplificato dalla Germania, si basava su una svalutazione del tasso di cambio reale che stimolava le esportazioni e su una moderazione salariale reale che deprimeva la domanda interna. Quest’ultimo modello, incarnato dalla Spagna e dall’Irlanda pre-crisi, si basava sulla creazione di credito che ha alimentato un boom edilizio, che ha avuto effetti positivi sulla domanda interna ma ha portato a sostanziali disavanzi delle partite correnti, finanziati attraverso le importazioni di capitali dal centro e dal nord europeo. L’Italia non è riuscita a trarre vantaggio da nessuno dei due driver di crescita. Poiché il settore delle esportazioni italiane è troppo piccolo per sostenere l’economia sulle spalle, un modello di crescita guidato dalle esportazioni non era realistico. E data la tendenza dell’Italia a produrre un’inflazione più alta rispetto ai suoi partner commerciali all’interno della zona euro e la sensibilità al prezzo delle sue esportazioni, l’apprezzamento reale ha penalizzato le esportazioni italiane e ha reso le importazioni più convenienti. Inoltre, con livelli estremamente elevati di debito pubblico in proporzione al PIL, il saldo di bilancio primario doveva rimanere in attivo, in particolare alla fine degli anni ’90. La necessità di tenere sotto controllo i conti pubblici rendeva improbabile un’espansione della domanda interna.

Tra la fine degli anni 2000 e l’inizio degli anni 2010, il paese è stato colpito da due shock in breve successione. In primo luogo, la crisi finanziaria globale ha portato a una drastica contrazione della domanda, alla quale il governo ha risposto con un’espansione fiscale insufficiente. Poi, solo pochi anni dopo, l’Italia ha subito il peso della crisi del debito sovrano. Sebbene non fosse necessario negoziare un programma di salvataggio con la troika, ha introdotto volontariamente misure di austerità (tagli alla spesa e aumenti delle tasse) nonché riforme strutturali per riconquistare la fiducia dei mercati obbligazionari internazionali. Di conseguenza, l’economia è caduta in una doppia recessione e non è stata in grado di recuperare i livelli del PIL pre-crisi.

Poi è arrivata una terza scossa: la pandemia di Covid-19. Anche questo ha determinato un forte calo della domanda aggregata. Questa volta il governo ha risposto con un’espansione di bilancio più robusta, consentita dalle autorità dell’UE. Optando per un approccio molto diverso rispetto alle crisi precedenti, ha autorizzato l’emissione di debito condiviso per assistere gli Stati membri più gravemente colpiti dalla pandemia, tra cui l’Italia. Tuttavia, ciò non è bastato a mitigare gli effetti delle crisi precedenti. Tra il 1999 e il 2020, i salari reali in Italia non sono aumentati affatto (vedi grafico). I vincoli esterni, in particolare la necessità di rimanere un membro della zona euro, hanno governato le più importanti decisioni politiche dell’Italia nei momenti critici.

La risposta politica

Negli ultimi anni la politica italiana è stata caratterizzata da una peculiare combinazione di tecnocrazia e populismo antielite. L’affidamento a soluzioni tecnocratiche è iniziato con la crisi dei primi anni ’90, quando il tentativo dell’Italia di fissare rigidamente il proprio tasso di cambio nominale all’interno del Sistema monetario europeo (SME), precursore dell’euro, ha portato a una crisi di competitività. Questa a sua volta è stata seguita da una crisi di fiducia, che ha portato all’espulsione della lira dallo SME. L’esito non era imprevedibile per un paese con un tasso di inflazione più elevato rispetto ai suoi partner di cambio, e quindi soggetto a un’erosione del tasso di cambio reale. Per non scoraggiarsi, solo tre anni dopo, il governo italiano ha deciso di raddoppiare ed entrare in un meccanismo di cambio ancora più rigido: l’euro. Entro i confini dell’euro è stata del tutto eliminata la possibilità di adeguamento del tasso di cambio nominale.

La modalità di gestione delle crisi in Italia è stata istituita all’inizio degli anni ’90. Nel bel mezzo dell’ondata di scandali di corruzione di Mani Pulite, è stato insediato un governo di esperti non eletti, guidato dall’ex presidente della Banca d’Italia Carlo Azeglio Ciampi. Ha avuto il sostegno quasi unanime di tutti i partiti, in particolare del centro-sinistra. Il suo compito era quello di fare il lavoro sporco che i partiti non erano disposti a fare: moderazione salariale istituzionalizzata, tagli alla spesa, aumento delle tasse, riforme strutturali. Il governo è crollato dopo poco più di un anno, ma aveva creato lo schema che si sarebbe ripetuto negli anni a venire.

Alla fine del 2011, la risposta politica alla crisi dell’euro ha seguito l’esempio. All’epoca, il rendimento dei buoni del tesoro italiani stava raggiungendo livelli ingestibili, minacciando un default o un pacchetto di salvataggio. Mario Monti, professore di economia ed ex commissario europeo alla concorrenza, è stato frettolosamente scelto come primo ministro di un nuovo governo tecnocratico in sostituzione del screditato governo Berlusconi. Il suo obiettivo principale era riconquistare la fiducia dei mercati finanziari internazionali attuando politiche simili a quelle imposte dalla troika ai “paesi in programma”, ovvero riforme strutturali favorevoli alle imprese, consolidamento del bilancio e distruzione della domanda interna per produrre un avanzo delle partite correnti. Non sorprende che il rimedio abbia gettato la nazione in una profonda recessione e la proporzione del debito rispetto al PIL è cresciuta ulteriormente. Ciononostante, l’obiettivo di preservare la partecipazione dell’Italia all’euro è stato raggiunto.

In Italia, tecnocrazia e populismo anti-élite sono profondamente intrecciati. Nei momenti critici, quando la nazione dovrebbe affrontare una minaccia esistenziale, gli esperti sono chiamati a salvare la situazione; armati di competenze tecniche, affermano di capire cosa serve per invertire l’economia. Impongono misure come il consolidamento del bilancio e le riforme strutturali, che considerano necessarie nonostante la loro impopolarità. Non essendo responsabili nei confronti degli elettori come lo sarebbe un partito politico, il loro compito è semplicemente di somministrare la medicina amara. Poi arriva la delusione, poiché le misure non riescono a riaccendere la crescita. Questo fallimento, tuttavia, non è attribuito a una diagnosi errata del problema. Piuttosto, è la resistenza ostinata della società alle riforme strutturali che viene accusata. In altre parole, la cura era giusta, ma il paziente non ha assunto i farmaci prescritti, e la dose era insufficiente. Alle prossime elezioni vengono punite le forze “responsabili” che hanno sostenuto le amministrazioni tecnocratiche, mentre l’elettore italiano oscilla verso attori che possono credibilmente affermare di non essere compromessi dallo status quo, e quindi avere la capacità di ribaltare le cose.

Il vincitore delle elezioni del 2013, dopo l’amministrazione Monti, è stato il M5S, la cui quota di voti è cresciuta dallo 0 al 25,5 per cento. Il giovane partito ha promesso di “ aprire il parlamento come una scatola di tonno ”. In mancanza dei voti per formare un governo, il Movimento è rimasto all’opposizione. Il Partito socialdemocratico (PD), erede del Partito Comunista Italiano, è stato il partito dominante al governo durante la legislatura 2013-2018, nonostante abbia ottenuto risultati molto peggiori alle urne rispetto a quanto previsto dai sondaggi pre-elettorali. Il PD si è evoluto nel partito di governo per eccellenza. Dal 2011 ha partecipato a tutti i governi tranne uno.

La legislatura più recente è stata più o meno la stessa. Il M5S ha vinto le elezioni del 2018 con quasi il 33% dei voti. Nel tentativo di salvaguardare l’appartenenza dell’Italia all’euro, che si pensava fosse minacciata da forze anti-sistema come M5S e Lega, il presidente della Repubblica Sergio Mattarella ha cercato di mettere insieme un altro governo tecnocratico, ma ha fallito. Alla fine, M5S e Lega formarono un governo congiunto guidato da Giuseppe Conte, professore di diritto senza precedenti esperienze politiche. Questo esecutivo gialloverde ha approvato misure per alleviare la povertà (reddito di cittadinanza) e combattere il lavoro precario (decreto dignità), contestualmente all’approvazione della politica anti-immigrati (decreti sicurezza) e ha tentato senza successo di violare le regole di bilancio dell’UE per progettare un’espansione fiscale. La Lega ha staccato la spina al governo nell’estate del 2019, probabilmente per evitare di dover firmare una legge di bilancio che ridurrebbe il disavanzo pubblico. Sperava inoltre di trarre vantaggio dalla sua significativa ondata di sondaggi d’opinione in caso di elezioni anticipate. Al momento della crisi di governo, la Lega aveva un voto ben al di sopra del 30 per cento, rispetto al 17 per cento delle elezioni legislative del 2018.

Tuttavia, non ci sono state elezioni anticipate ed è stata creata una nuova coalizione di governo M5S-Lega guidata da Conte. A partire da febbraio 2020, il primo obiettivo del governo è stato quello di affrontare la massiccia crisi sanitaria ed economica causata dal Covid-19, che ha colpito l’Italia prima e più duramente degli altri Paesi europei. L’amministrazione Conte è stata una forte sostenitrice di un approccio europeo unificato alla crisi e ha chiesto la creazione di un debito comune europeo. Nonostante la riluttanza iniziale, il governo tedesco alla fine ha accettato questa proposta, che ha portato all’introduzione di NextGenEU, di cui l’Italia ha beneficiato in modo sproporzionato ricevendo 69 miliardi di euro in sovvenzioni e 123 miliardi di euro in prestiti per investire in digitalizzazione, assistenza sanitaria e transizione verde .

La vita del secondo governo Conte è stata interrotta da un conflitto intestino sulla gestione sia della crisi Covid-19 che di NextGenEU. Ciò ha portato alla formazione dell’ennesimo governo tecnocratico di unità nazionale, guidato dal funzionario pubblico internazionale più prestigioso d’Italia, l’ex presidente della BCE Mario Draghi. Tutti i partiti si sono uniti alla nuova coalizione di governo, non per Fratelli d’Italia di Giorgia Meloni. Rifiutando la partecipazione, Meloni ha salvato il suo partito dal malcontento elettorale che affliggeva gli altri. Non è chiaro cosa abbia accelerato il crollo del governo Conte, ma non è da escludere che sia stato necessario un nuovo governo per impedire al M5S, il più grande partito in parlamento, con una forte base elettorale nel Mezzogiorno, di gestire l’assegnazione e la distribuzione di fondi a beneficio del suo collegio elettorale meridionale. Negli ultimi trent’anni, il Sud ha conosciuto un declino economico ancora più pronunciato rispetto al resto del Paese e lo Stato ha cessato ogni sforzo per colmare il divario. Poiché uno degli obiettivi dei fondi europei è quello di ridurre le disparità regionali, il denaro avrebbe effettivamente dovuto essere destinato in gran parte alle regioni meridionali. Ma questo avrebbe danneggiato le regioni più ricche del nord, spina dorsale del sistema produttivo italiano.

Il governo Draghi è stato in carica tra febbraio 2021 e luglio 2022. Durante questo periodo, il M5S ha perso costantemente consensi, non è certo una sorpresa per un partito che si è proposto come alternativo a tutti gli altri ma ha finito per governare praticamente con tutti loro, con risultati mediocri, come ha fatto la Lega. Il sostegno elettorale al PD, al contrario, è rimasto stabile al 20-22%. Mentre il PD ha beneficiato poco del calo del M5S, il sostegno a FdI è salito a circa il 25 per cento dei voti, diventando il primo partito in Italia.

La legislatura sarebbe dovuta scadere all’inizio del 2023, con le elezioni che si sarebbero tenute in primavera. Il suo termine è stato tuttavia abbreviato, poiché il M5S è diventato sempre più a disagio nel sostenere un governo che sembrava determinato a indebolire o invertire alcune delle sue politiche distintive (come il reddito di cittadinanza). A loro volta Forza Italia e Lega volevano un nuovo governo che escludesse il M5S. Persino Mario Draghi non sembrava entusiasta della prospettiva di guidare un governo attraverso le numerose emergenze interconnesse all’orizzonte, tra cui il continuo sostegno alla guerra in Ucraina, la crisi energetica, l’aumento dell’inflazione, l’inasprimento della politica monetaria e forse un nuovo titolo sovrano in crisi. È interessante notare che lo stesso M5S era diviso sull’opportunità o meno di sostenere il governo Draghi e un numero considerevole di parlamentari, che in precedenza si era impegnato a capovolgere il sistema politico italiano, si è unito ai ranghi delle forze responsabili a sostegno del governo. Il governo cadde comunque.

I limiti del cambiamento

Con nuove elezioni all’orizzonte, la favorita Giorgia Meloni è ben posizionata per guidare il prossimo esecutivo. Che tipo di cambiamenti potremmo prevedere? La Meloni ha ampiamente chiarito di voler evitare qualsiasi confronto con l’Unione Europea per questioni di bilancio, ed è fermamente dalla parte della Nato per quanto riguarda la partecipazione dell’Italia al conflitto in Ucraina. In termini di politica economica, qualsiasi nuovo governo italiano avrà poco margine di manovra. Sebbene il Patto di stabilità e crescita sia sospeso fino al 2023 (a causa sia della pandemia che della guerra), il coinvolgimento dell’Italia nella NextGenEU limita fortemente qualsiasi decisione di spesa futura, in termini di natura, importo o tempistica. Inoltre, per un paese ad alto debito e a bassa crescita come l’Italia, è fondamentale che la BCE sia pronta a intervenire sui mercati obbligazionari come acquirente di ultima istanza. È pronta a svolgere questo ruolo con l’adozione dello strumento di protezione della trasmissione (TPI) nel luglio 2022, ma lo farà solo se il governo italiano aderirà alle regole fiscali europee e onorerà gli impegni del NextGenEU.

Nel 2013 Mario Draghi, allora presidente della BCE, dichiarò che la politica economica italiana era “ indipendente dai risultati elettorali ” e operava “con il pilota automatico”. È un’affermazione che ora è ancora più precisa. La politica economica dell’Italia continuerà ad essere guidata da vincoli esterni. Tuttavia, il cambio di governo non sarà senza conseguenze e due gruppi in particolare, migranti e poveri, probabilmente subiranno il peso maggiore di qualsiasi cambiamento. Sotto un governo guidato da Meloni, sarà più difficile per i nuovi migranti raggiungere le coste italiane. Potremmo assistere a una ripetizione del 2018-2019, quando le navi piene di profughi sono state tenute ancorate fuori dai porti e gli è stato negato l’ingresso. Anche i diritti dei migranti esistenti, come l’accesso ai servizi sociali, possono essere limitati. Questo farà piacere alla base elettorale di destra fortemente anti-immigrati.

I beneficiari del reddito di cittadinanza, una sorta di reddito di base, saranno il secondo gruppo a cui mirare. Secondo l’Istat, nel 2020 un milione di individui è stato liberato dalla povertà grazie al reddito di cittadinanza con un costo di 7,2 miliardi di euro (corrispondenti a meno di 0,5 del PIL). Il diritto ritiene il reddito di cittadinanza responsabile della carenza di manodopera che alberghi e ristoranti hanno sperimentato la scorsa estate. Si sono impegnati a eliminare il reddito di cittadinanza e a riassegnare i magri proventi a uno dei principali collegi elettorali della destra: i lavoratori autonomi e i piccoli imprenditori. Altre iniziative, come le proposte di flat tax, sono troppo costosi per essere presi in considerazione dal governo entrante senza tener conto di una dura lotta con l’UE per il superamento del bilancio.

A dire il vero, è improbabile che le misure che ci si può realisticamente aspettare da un nuovo governo di destra possano invertire la crisi economica in corso in Italia. Oltre il 25 settembre, ci si può aspettare che il ciclo di stagnazione, emergenza, governi di solidarietà nazionale e contraccolpo populista continui. Tutto ciò segnala l’ulteriore disintegrazione del sistema partitico esistente in Italia negli anni a venire.

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Lucio Baccaro è Direttore e Membro Scientifico del Max Planck Institute for the Study of Societies.

Fonte: phenomenalworld, 15 Settembre 2022

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