“Trattato pandemico”: stupore e poi oblio?
La pandemia è stata uno shock globale, uno shock. Per un po’ le nostre vite furono messe in pausa. Il “mai più!” fu unanime. Segnati dalla tragedia di innumerevoli morti e dalle ingiustizie, disuguaglianze e mancanza di solidarietà internazionale, molti Stati hanno chiesto lo sviluppo di un accordo internazionale inteso ad evitare di ripetere gli stessi errori quando si verificherà una nuova pandemia.
La speranza di progresso era allora tangibile. Giunti al termine di due anni di negoziati su un “trattato sulla pandemia” a Ginevra, nel quadro dell’Organizzazione mondiale della sanità (OMS), la speranza è stata sostituita dalla freddezza del realismo politico, dalle ambizioni di progresso attraverso il cinismo di ognuno per se stesso, e l’effetto virtuoso dell’apprendimento attraverso il pragmatismo.
L’oblio sostituirà lo stupore che tutti abbiamo sperimentato? Questo negoziato ci ricorda che, nonostante la portata della tragedia, è possibile perdere di vista il fatto che la salute è un bene comune. Anche se i negoziati si sono conclusi il 28 marzo e una sessione di follow-up si terrà ad aprile, resta da vedere se riusciremo a imparare dagli errori del passato e a stabilire una governance sanitaria globale più efficace, inclusiva, unita e, soprattutto, Giusta.
I tragici risultati della pandemia
Al di là del numero vertiginoso di decessi legati al virus Covid-19 ( stimati in 6,8 milioni ), la pandemia ha alimentato altri risultati problematici riguardanti il funzionamento del sistema sanitario internazionale e la cooperazione internazionale nel suo complesso. Questa pandemia è stata un potente indicatore della portata delle disuguaglianze su scala globale. Mentre nel dicembre 2023 l’Unione Europea ha distrutto 4 miliardi di euro di vaccini scaduti – ovvero circa 215 milioni di dosi – molti paesi non hanno avuto accesso a questi vaccini durante la crisi.
Il numero di morti è stato estremamente elevato in alcuni stati del sud come Brasile (0,7 milioni), India (0,53 milioni), Messico (0,34) o Perù (0,22 milioni), per i paesi più colpiti. Nel marzo 2022, l’ex presidente del Costa Rica (paradossalmente co-iniziatore con la Francia del meccanismo COVAX), Carlos Alvarado, ha denunciato un vero e proprio “saccheggio” [di vaccini] orchestrato dagli Stati europei e più in generale dai cosiddetti “Stati” “Occidentali” [1] . La pandemia ha quindi rivelato un grave problema di equità su scala internazionale, in un momento in cui le questioni sanitarie sono intrinsecamente globali e dovrebbero costituire una preoccupazione comune.
Più precisamente, la crisi sanitaria ha messo in luce i numerosi ostacoli e disfunzioni che hanno limitato una risposta efficace e rapida ai bisogni delle popolazioni. Tra questi ostacoli, “le attuali norme e pratiche internazionali in materia di salute e proprietà intellettuale non hanno assicurato un accesso equo alle contromisure mediche (vaccini, prodotti terapeutici, strumenti diagnostici, dispositivi di protezione individuale) (…) Di conseguenza, gran parte del mondo è rimasta non protetta dal virus, consentendo l’emergere di nuove varianti e prolungando la pandemia per tutti” [2] . Sebbene la governance sanitaria globale sia apparsa solida, in particolare attraverso la densità della sua architettura istituzionale e normativa – con il Regolamento sanitario internazionale (IHR) del 2005 e il Pandemic Influenza Framework del 2011 – sono sorti molti problemi riguardo all’attuazione pratica delle norme esistenti [3] . Inoltre, molti prodotti sanitari, in particolare i vaccini, richiedono l’accesso a know-how specifico e a tecnologie di ricerca e produzione, molto spesso protette dal regime internazionale di proprietà intellettuale. Nessun meccanismo richiede la condivisione di conoscenze e risorse, nemmeno in una situazione di emergenza sanitaria.
Al culmine della pandemia, gli stati occidentali si sono concentrati principalmente sui propri interessi individuali a scapito della cooperazione internazionale, assicurandosi una fornitura massiccia e rapida di vaccini, lasciando molti altri paesi senza mezzi per proteggere le proprie popolazioni [4] e persino mettendo in pratica ciò che è stato chiamato “diplomazia dei vaccini” [5] . Inoltre, il Regolamento sanitario internazionale (RSI), che impone agli Stati di prepararsi e rispondere alle epidemie di malattie infettive, rimane “in silenzio sulla questione dello sviluppo, del finanziamento e della gestione dell’accesso alle misure contromediche e sulla condivisione della proprietà intellettuale e delle conoscenze” per quanto necessario per la loro produzione” [6] . Tuttavia, è qui che entra in gioco la maggior parte del potenziale di ridistribuzione globale delle risorse.
Come ha osservato il direttore generale dell’OMS Tedros Ghebreyesus, “la pandemia di coronavirus (COVID-19) ha dimostrato che i governi nazionali e il sistema multilaterale globale non sono attrezzati per affrontare efficacemente la portata e la complessità delle emergenze sanitarie. La natura frammentata delle attuali modalità di governance dell’emergenza sanitaria, dei sistemi funzionali e dei meccanismi finanziari ha portato a un’architettura globale per la preparazione, la risposta e la resilienza alle emergenze sanitarie che spesso è inferiore alla somma delle sue parti e non manca di rispondere in modo rapido, prevedibile ed equo e inclusivamente alle emergenze sanitarie” [7] . Di conseguenza, la pandemia è stata vissuta come un vero e proprio fallimento del multilateralismo, raddoppiato e rafforzato da ostacoli contestuali come la sfiducia nella cooperazione da parte della Cina, il ritiro protezionistico dell’amministrazione Trump negli Stati Uniti o addirittura l’ascesa dei diritti nazionalisti in Europa.
Di fronte a questa consapevolezza globale, lo stato d’animo post-pandemico è stato quello di fare tutto il possibile per, da un lato, non ripetere gli stessi errori e, dall’altro, per essere collettivamente più preparati quando si sarebbe verificata la prossima pandemia. Questa diagnosi ha portato alla necessità di una governance sanitaria globale più trasparente, efficiente ed equa.
Trattative in corso: l’INB
Per raggiungere questo ambizioso obiettivo, un organo negoziale internazionale ( International Negotiating Body , INB) è stato incaricato dall’OMS, con sede a Ginevra, durante una sessione straordinaria dell’Associazione Mondiale della Sanità alla fine dell’anno 2021, di sviluppare “una convenzione, accordo o qualsiasi altro strumento internazionale per la prevenzione, preparazione e risposta alle pandemie”, oggi meglio noto come “trattato pandemico” (esistono altri nomi come “Accordo pandemico” o “WHOCA+”). Se questo appello è stato formulato inizialmente nel 2020 dal presidente del Consiglio europeo, Charles Michel, accompagnato dal Cile, è stato sostenuto da un gran numero di Stati. Dopo una serie di riunioni preparatorie , il 24 febbraio 2022 si è tenuta la prima sessione dell’INB, in vista della 74asessione dell’Assemblea Mondiale della Sanità del maggio 2024. Si prevedeva quindi che i negoziatori avessero due anni di tempo per sviluppare questo strumento internazionale, che è molto complesso sul piano tecnico, giuridico e politico. Una vera sfida multilaterale.
Gli Stati membri hanno concordato un programma di nove sessioni, scandite da due prime audizioni pubbliche nell’aprile e nel settembre 2022, destinate a raccogliere le opinioni e le raccomandazioni degli attori non statali. Con il progredire dei negoziati, al programma sono state aggiunte consultazioni informali, lavoro intersessionale e gruppi di redazione informali. L’intero processo è stato posto sotto il coordinamento di un ufficio composto da sei membri ( INB Bureau [8] ) e basato sulla distribuzione geografica, e sotto la direzione di due co – presidenti , Roland Driece (Paesi Bassi) e Precious Matsoso (Sudafrica) . Inoltre, sono stati organizzati diversi incontri congiuntamente con un gruppo di lavoro sulla riforma del regolamento sanitario internazionale ( Working Group on Health International Regulator , WGHIR), la cui agenda si scontrava con quella dell’INB, il che ha costituito anche una grande difficoltà per le delegazioni degli Stati più piccoli che dovettero intraprendere contemporaneamente due processi molto complessi.
L’INB ha riunito i 194 Stati membri dell’OMS nonché molti membri della “società civile”, dalle ONG specializzate alle aziende (laboratori farmaceutici) e alle università. Ampiamente coinvolta a monte dei negoziati ufficiali, attraverso audizioni pubbliche, questa apertura agli attori non statali si è progressivamente chiusa nel tempo. Frequenti critiche hanno riguardato anche la mancanza di trasparenza delle trattative, legata tanto al modo in cui sono state redatte le bozze di accordo da parte dell’ufficio dell’INB quanto all’accesso alle trattative, svoltesi prevalentemente a porte chiuse.
Questa chiusura degli spazi negoziali, sia per le sessioni plenarie che per i gruppi di redazione, ovvero i gruppi informali (riuniti per discutere articoli specifici), ha dato origine a numerose incomprensioni tra gli attori non statali coinvolti nelle questioni sanitarie internazionali ( stakeholder ). Questa mancanza di trasparenza ha ampiamente contribuito ad alimentare l’ascesa delle teorie del complotto che si sono diffuse sui social network, alcuni mettendo in guardia dalla presunta volontà dell’OMS di imporre un “governo mondiale”, e altri mettendo in guardia dai laboratori farmaceutici di controllo nel processo di negoziazione. Più razionalmente, è emersa la questione delle fonti e della provenienza delle competenze messe a disposizione dell’attenzione dei delegati (come l’assistenza nelle negoziazioni), che ha acceso dibattiti tra le delegazioni, soprattutto di fronte alla presenza ricorrente delle riunioni di esperti europei convocate da l’Ufficio INB.
Dall’ottava sessione dei negoziati INB, con l’avvicinarsi della scadenza di maggio, il formato dei negoziati si è progressivamente evoluto con la creazione di gruppi di redazione dedicati ad articoli specifici, oppure la creazione di gruppi informali o piccoli gruppi destinati a promuovere il dialogo tra l’Ufficio e gli Stati più interessati e mobilitati su alcuni temi. Questi formati paralleli alla continuazione delle discussioni in sessione plenaria sono stati anche oggetto di vivaci dibattiti, con alcuni che hanno difeso l’imperativo dell’efficienza data l’entità del compito, e altri che lo hanno visto come un ostacolo alla capacità delle piccole delegazioni di essere in grado di partecipare e influenzare il contenuto di determinate discussioni. Nonostante questi disaccordi e critiche, il ritmo delle trattative ha seguito questo schema e la nona sessione dell’INB si è appena conclusa.
Trattato sulle pandemie: “La cosa drammatica è che la politica sta dominando questo processo”.
Una panoramica dei dibattiti e delle divisioni
L’INB mira a sviluppare un quadro giuridico internazionale per prevenire, prepararsi e rispondere alle future pandemie. Fin dal suo avvio nel febbraio 2022, la questione dell’equità è stata al centro dei negoziati, con l’obiettivo in particolare di garantire un sistema basato sulla solidarietà internazionale e un equo funzionamento della governance sanitaria globale. Gli Stati in via di sviluppo avevano la ferma ambizione di segnare una rottura con un sistema che li aveva ridotti alla dipendenza e alla passività durante la pandemia. In questo modo, l’INB è diventato molto presto il luogo d’espressione delle rivalità internazionali più profonde e strutturali, tra “paesi sviluppati” e “paesi in via di sviluppo”, categorie più utilizzate dai diplomatici presenti a Ginevra rispetto alla tradizionale divisione “Nord/Sud”. ” (o Nord globale / Sud globale ). Tuttavia, al di là di questo spirito negoziale generale, i dibattiti e le fratture politiche si sono concentrati su un gran numero di aspetti tecnici.
Al di là di questo principio onnicomprensivo di equità internazionale che costituisce la chiave di questo negoziato, ci sono questioni più specifiche relative alle catene di produzione e fornitura di prodotti legati alla pandemia, all’accesso alle tecnologie e alla conoscenza, alla proprietà intellettuale, alla ricerca e al rafforzamento delle capacità, accesso agli agenti patogeni e condivisione dei benefici, o ancora resilienza, protezione e formazione del personale sanitario, che hanno cristallizzato le convergenze e le divergenze nelle posizioni diplomatiche degli Stati membri.
Anche se non è possibile entrare nei dettagli di tutte queste divisioni, ricordiamo che il piano fondamentale di questo negoziato multilaterale è strutturato attorno al desiderio di preservare i monopoli (Stati sviluppati) di una parte e al desiderio di distribuire le risorse e benefici dall’altra parte (Stati in via di sviluppo). In questo registro, i paesi in via di sviluppo si battono soprattutto per un accesso equo ai brevetti (chiedendo esenzioni dai regimi di proprietà intellettuale in caso di pandemia), alle tecnologie che consentono la fabbricazione di prodotti legati alla pandemia, nonché per lo sviluppo di capacità nella ricerca e sviluppo. Questi paesi sono riuniti in diversi gruppi negoziali, in particolare il Gruppo Africano (47 Stati membri) o il Gruppo Equità (31 Stati di tutte le regioni del mondo [9] ). I paesi sviluppati, da parte loro, stanno frenando queste ambizioni e cercando di mantenere il controllo sui monopoli tecnologici, sulle proprietà intellettuali e sui profitti ad essi associati. Queste posizioni provengono essenzialmente da Stati Uniti, Regno Unito, Canada, Giappone, Australia e Stati dell’Unione Europea (UE).
Nelle ultime sessioni negoziali, la questione dell’accesso agli agenti patogeni e della condivisione dei benefici (meglio conosciuta nei negoziati con l’acronimo “PABS”, per l’ accesso agli agenti patogeni e alla condivisione dei benefici ) è emersa come la pietra angolare principale dell’ostacolo. Questo dibattito è stato centrale nella misura in cui l’accesso agli agenti patogeni determina la capacità produttiva di prodotti che consentono la protezione contro la pandemia, in particolare i vaccini, e determina quindi anche i conseguenti benefici economici che da essi possono derivare. Gli Stati sviluppati, dato il loro monopolio tecnologico, cercano così di limitare l’accesso e la condivisione dei benefici sostenendo che senza incentivi economici, la ricerca di soluzioni (innovative e non) rischia di essere a sua volta limitata e indebolita. Si noti qui che in dirittura d’arrivo, le posizioni degli Stati sviluppati sono state spesso considerate allineate con le posizioni dei laboratori e dei gruppi farmaceutici. In questo dibattito, gli Stati in via di sviluppo ritengono, al contrario, che gli agenti patogeni debbano essere accessibili al maggior numero di persone possibile per ampliare le possibilità di risposta alle pandemie e poter distribuire più equamente i benefici che ne derivano.
Questo dibattito si estende a molte altre questioni, in particolare al trasferimento di tecnologia e know-how. Su questo punto la Colombia ha avanzato una proposta che ha attirato l’attenzione. Qualsiasi produttore che ricevesse finanziamenti pubblici per prodotti legati alla pandemia avrebbe l’obbligo di trasferire la propria tecnologia e know-how per aiutare i paesi in via di sviluppo ad avere i propri sistemi di produzione. Notiamo qui una delle chiavi trasversali di questo negoziato, il fatto che gli Stati in via di sviluppo cercano soprattutto, e qualunque sia la questione tecnica in discussione, di consolidare un regime di obblighi in materia di prevenzione, preparazione e risposta alla pandemia. Questi obblighi sono destinati agli Stati sviluppati, al fine di vincolare il loro comportamento e promuovere una logica di (ri)distribuzione più equa delle risorse.
Per fare ciò, gli Stati in via di sviluppo propongono un “linguaggio” (“deve”; “senza ostacoli” ) e promuovono una formulazione forte per modificare la bozza di accordo in fase di negoziazione. Difendono anche l’idea chiave della “responsabilità comune ma differenziata” – ben nota nelle arene dei negoziati ambientali – che mira a richiedere agli Stati sviluppati di contribuire maggiormente (in particolare finanziariamente) alla logica della prevenzione, preparazione e risposta alle pandemie nella misura in cui che sono questioni di interesse comune. Al contrario, stati come gli Stati Uniti, il Regno Unito, il Canada e l’Unione Europea si oppongono sistematicamente a questa logica dell’obbligo, cercando di mantenere il controllo sull’accesso e l’uso delle risorse e dei diritti di proprietà intellettuale. Le terminologie promosse sono prive di obblighi (“ termini reciprocamente concordati”; “intendono”; “incoraggiano” ) e molteplici logiche di condizionalità vengono applicate come strategie per limitare la dimensione restrittiva di un possibile accordo.
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Quali prospettive?
I negoziati sul “trattato pandemico” si sono conclusi il 28 marzo a Ginevra e negli ultimi giorni la pressione è raddoppiata. Mentre il testo su cui si è basata la trattativa contava 30 pagine all’inizio di quest’ultima sessione, ammontava a quasi 75 pagine il 26 marzo e quasi 108 alla vigilia della chiusura ufficiale dei negoziati. Nella bozza di accordo sono ancora presenti quasi 2.218 parentesi [10] . La preoccupazione è quindi doverosa e legittima.
Sebbene questa nona sessione sia iniziata sotto buoni auspici e con un certo ottimismo da parte soprattutto degli Stati in via di sviluppo, che hanno riconosciuto i progressi del testo sulla questione dell’equità, gli Stati sviluppati – e in particolare gli Stati Uniti e l’Unione Europea – hanno da allora radicalmente smorzato l’entusiasmo generale. Le discussioni sono quindi tutt’altro che finite. I due copresidenti hanno inoltre annunciato il 27 marzo l’aggiunta di un’ulteriore sessione dal 29 aprile al 10 maggio. Se questa sessione dovesse sembrare necessaria, sarà sufficiente data l’entità della divergenza di opinioni e la difficoltà nel formulare compromessi, in particolare per quanto riguarda gli elementi relativi al PABS, al trasferimento di tecnologia e ai meccanismi di finanziamento delle misure di prevenzione, preparazione e risposta (in particolare il Fondo pandemico)? Qual è la posta in gioco dei diversi possibili esiti di questo negoziato?
Il primo risultato possibile è quello in cui gli Stati membri riescono collettivamente a raggiungere un accordo. Se questo esito venisse abbandonato per quest’ultima seduta, potrebbe comunque essere abbandonato con l’aggiunta di una seduta complementare. Con questa sola riserva, l’ottenimento di un accordo avrebbe il pregio di rispondere a uno “slancio politico” fornendo una risposta storica a un problema senza precedenti, ma che sembra destinato a ripetersi in futuro. In caso di accordo, il cui unico equivalente sarebbe la Convenzione quadro dell’OMS sulla lotta al tabacco (FCTC), non dobbiamo tuttavia dimenticare che l’efficacia di tale accordo dipenderà non solo dall’equilibrio trovato tra gli obblighi nei confronti degli Stati sviluppati e i benefici ottenuti dagli Stati in via di sviluppo, ma anche la velocità della sua ratifica che ne consente l’attuazione concreta [11] . Il problema dell’attuazione degli standard internazionali esistenti aveva già costituito un limite fondamentale durante la pandemia.
In caso di fallimento del negoziato, l’impossibilità di un compromesso diplomatico per proteggersi da future pandemie invia un segnale straordinariamente negativo sull’efficacia del multilateralismo sanitario e più in generale della cooperazione internazionale. Inoltre, un mancato accordo costituirà il segno di un chiaro oblio dello stupore e della necessità di trasformare il sistema internazionale verso una maggiore solidarietà ed equità. Senza accordo, tuttavia, segnaliamo che il parallelo processo di riforma della normativa sanitaria internazionale potrebbe costituire un percorso di emergenza “tecnico”, reintegrando un certo numero di elementi concordati nell’ambito dell’INB.
Il pessimismo sta gradualmente prendendo il sopravvento a Ginevra e sembra grande il rischio per questa trattativa di non riuscire a raggiungere la “ landing zone ” [12] , la famosa e ambita zona di compromesso. Abbiamo già dimenticato cosa ha significato la pandemia nelle nostre vite e per le nostre società?
Note
[1] Conferenza tenuta a Sciences Po Parigi, 31 marzo 2022.
[2] Katrina Perehudoff, Ellen ‘t Hoen, Kaitlin Mara, et al, ” Un trattato pandemico per un accesso globale equo alle contromisure mediche: sette raccomandazioni per la condivisione della proprietà intellettuale, del know-how e della tecnologia”, BMJ Global Health, 2022.
[3] Clare Wenham et al, “The futility of a Pandemic Treaty”, Affari internazionali , 2022.
[4] Clare Wenham et al, ibid, p. 838.
[5] Kevin Parthenay, “Diplomazia del vaccino anti-Covid in America Latina e nei Caraibi: ripensare la dicotomia dipendenza-autonomia”, Directory francese delle relazioni internazionali , vol. 23, 2022, p.343-362.
[6] Katrina Perehudoff, Ellen ‘t Hoen, Kaitlin Mara, et al, ibid .
[7] Rapporto del Direttore Generale: “Rafforzare l’architettura globale per la preparazione, la risposta e la resilienza alle emergenze sanitarie. Dieci proposte per costruire insieme un mondo più sicuro”, 5 gennaio 2023.
[8] Gli Stati rappresentati in questo Ufficio sono: Giappone, Brasile, Tailandia, Paesi Bassi, Sud Africa ed Egitto.
[9] Argentina, Bangladesh, Botswana, Brasile, Cina, Colombia, Egitto, El Salvador, Swaziland, Etiopia, Fiji, Guatemala, India, Indonesia, Iran, Kenya, Malesia, Messico, Namibia, Pakistan, Palestina, Sudafrica, Paraguay , Perù, Filippine, Repubblica Dominicana, Tanzania, Thailandia, Ciad, Repubblica Centrafricana, Palestina, Uruguay.
[10] Nella prassi negoziale multilaterale tali parentesi si riferiscono a proposte di modifica formulate da uno Stato in attesa di validazione o in discussione. Questa informazione è comunicata da James Love, direttore di Knowledge Ecology International (KEI) e osservatore di questa negoziazione a Ginevra, sul suo account X ( @jamie_love ).
[11] Su questo punto permane ancora l’incertezza sulla natura giuridica dell’accordo. Se l’accordo è firmato ai sensi dell’articolo 19 (convenzione) della Costituzione dell’OMS, deve essere soggetto alla ratifica di un numero minimo di Stati. Se firmato ai sensi dell’articolo 21 (regolamento), non sarà soggetto a ratifica per entrare in vigore, ma gli Stati potrebbero decidere di non essere vincolati dall’accordo ( opt-out ), il che lo indebolirebbe.
[12] Gergo diplomatico utilizzato dai delegati per designare l’area dell’accordo.
Autore: Kevin Parthenay è PROFESSORE ASSOCIATO DI SCIENZE POLITICHE ALL’UNIVERSITÀ DI TOURS.
Fonte: AOCmedia
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