USA, “autoritarismo democratico”. Il nuovo potere presidenziale e l’unilateralismo esecutivo

Mentre la polvere si deposita sul giorno delle elezioni, vale la pena riflettere sul fatto che non sono solo i risultati elettorali a essere in gioco, ma il futuro della presidenza e dei suoi poteri. Nel corso del primo quarto di questo secolo, la presidenza americana ha accumulato sempre più potere, rendendo l’ufficio sempre meno vincolato dal Congresso o dalle corti. Con la rielezione di Donald Trump, la scivolata verso un presidente pericolosamente autorizzato ha raggiunto un momento di resa dei conti, in particolare quando si tratta di affari esteri e guerra.

Poteri presidenziali

Nel corso della storia americana, i presidenti hanno ripetutamente cercato di aumentare i propri poteri, in nessun luogo più che nel contesto della guerra. Come ha sottolineato lo storico James Patterson , “La guerra e la minaccia della guerra sono state le principali fonti di potere presidenziale fin dall’inizio”. Che si trattasse dell’insistenza di George Washington sul fatto che fosse lui a formulare la politica estera quando si trattava di diplomazia, trattati e altro; dell’affermazione di Thomas Jefferson del controllo completo sull’opportunità o meno di attaccare i pirati barbareschi; della decisione di James Polk di intraprendere azioni che rischiavano di portare alla guerra con il Messico; o delle “affermazioni radicali di autorità” di Abraham Lincoln nell’era della guerra civile, le rivendicazioni esecutive di autorità quando si trattava di questioni di relazioni estere e guerra sono state una caratteristica persistente della storia americana.

Il ventesimo secolo ha visto un continuo aumento dei poteri della presidenza. Come ha osservato lo storico Jeremi Suri nel suo libro  The Impossible Presidency, i quattro mandati di Franklin D. Roosevelt sono stati un momento di trasformazione, in quanto hanno sostanzialmente moltiplicato le responsabilità del presidente con l’obiettivo finale di “rendere l’esecutivo nazionale l’attore dominante in tutti gli aspetti della vita americana”. I presidenti che sono succeduti a Roosevelt hanno continuato a mostrare tali poteri accresciuti, soprattutto quando si trattava di affari esteri.

Come ci ha ricordato lo studioso di diritto Matt Waxman, il successore di FDR, Harry Truman, andò in guerra in Corea senza l’autorizzazione del Congresso. Dwight D. Eisenhower , che si consultò con il Congresso sulla necessità di proteggere le isole costiere del Pacifico alleate degli Stati Uniti da una possibile aggressione cinese e, nel suo discorso di addio, mise in guardia contro “il complesso militare-industriale”, credeva ancora “che il presidente avesse ampi poteri per impegnarsi in una guerra segreta senza una specifica approvazione del Congresso”. In effetti, il suo successore, John F. Kennedy, esercitò quei poteri in modo importante nell’incidente della Baia dei Porci. Richard Nixon lanciò unilateralmente e segretamente l’invasione della Cambogia nel 1970 e Ronald Reagan creò una politica estera segreta per l’America Centrale, mentre organizzava il trasferimento non autorizzato di fondi e armi ai ribelli nicaraguensi, i Contras, dalla vendita di armi statunitensi all’Iran, nonostante il fatto che tale finanziamento fosse proibito da un atto del Congresso, l’emendamento Boland.

Il ventunesimo secolo

Anche nel contesto di ripetuti atti presidenziali presi senza l’assenso del Congresso (o spesso persino senza la conoscenza) e in sfida ai controlli costituzionali sui poteri della presidenza, il ventunesimo secolo ha assistito a un notevole aumento delle rivendicazioni del potere esecutivo. In nome della guerra, questo secolo ha visto una sorprendente erosione dei vincoli su quel potere, come spiega dettagliatamente il professore di legge di Yale Harold Hongju Koh nel suo nuovo libro illuminante, The National Security Constitution in the Twenty-First Century.

All’alba di questo secolo, gli attacchi dell’11 settembre 2001 hanno portato a un’escalation immediata del potere presidenziale e dell’unilateralismo esecutivo. In nome della sicurezza nazionale, il presidente George W. Bush ha emesso un ordine che autorizzava la detenzione a tempo indeterminato di prigionieri in quella che è rapidamente diventata nota come la guerra globale al terrorismo. Ha anche istituito una prigione offshore dell’ingiustizia a Guantanamo Bay, a Cuba, e ha autorizzato commissioni militari al posto di processi presso tribunali federali per i sospettati di terrorismo catturati all’estero.

Nel frattempo, il Congresso e le corti si sono sempre rimessi alla volontà del presidente quando si trattava di azioni intraprese in nome di quella guerra al terrore. Una settimana dopo gli attacchi dell’11 settembre, il Congresso ha approvato l’ Autorizzazione all’uso della forza militare (AUMF), che ha minato il suo stesso potere nell’Articolo I della Costituzione di dichiarare guerra e ha indebolito i suoi poteri di limitazione delle azioni presidenziali attentamente articolati nella War Powers Resolution (WPR) del 1973, approvata per proteggersi da quel tipo di impegno segreto in guerra che Nixon aveva autorizzato unilateralmente nell’era del Vietnam.

Ora, voltando le spalle al potere conferitogli dalla Costituzione e dal WPR, il Congresso, con quell’AUMF, ha acconsentito all’espansione dei poteri presidenziali e ha aperto la porta alle guerre disastrose in Afghanistan, Iraq e altrove all’inizio di questo secolo. Il presidente, ha affermato, era “autorizzato a usare tutta la forza necessaria e appropriata contro quelle nazioni, organizzazioni o persone che egli ritiene abbiano pianificato, autorizzato, commesso o aiutato gli attacchi terroristici avvenuti l’11 settembre 2001, o abbiano ospitato tali organizzazioni o persone, al fine di prevenire qualsiasi futuro atto di terrorismo internazionale contro gli Stati Uniti da parte di tali nazioni, organizzazioni o persone”.

Nell’ottobre 2001, il Congresso approvò anche l’ USA Patriot Act . Comprendeva un’espansione del potere presidenziale in patria in nome della protezione della nazione nella guerra al terrore, inclusa l’autorizzazione di politiche di sorveglianza notevolmente ampliate che avrebbero incluso, tra le altre cose, sorveglianza segreta e perquisizioni che avvenivano senza prove di illeciti, in particolare nelle comunità musulmane di questo paese che erano considerate intrinsecamente sospette in nome della guerra al terrore.

Di conseguenza, quando nel gennaio 2009 Barack Obama entrò alla Casa Bianca, la sua amministrazione si trovò sul tavolo una definizione sorprendentemente ampliata dei poteri della presidenza.

La presidenza di Obama

Ex professore di diritto costituzionale, Barack Obama si è impegnato a ribaltare alcune delle violazioni più eclatanti ed extralegali dell’amministrazione Bush, tra cui l’esistenza stessa del Guantanamo Bay Detention Facility e l’uso della tortura (o di ciò che l’amministrazione Bush aveva cortesemente definito “tecniche di interrogatorio avanzate”) autorizzate dall’unilateralismo esecutivo come parte della guerra al terrore. In quello che è diventato noto come governo “fidati di me”, Obama si è anche impegnato a riformare le politiche di sorveglianza eccessiva implementate nella guerra al terrore. Nel 2013, David Cole, avvocato per i diritti civili e attualmente direttore legale nazionale dell’ACLU, ha attribuito a Obama il merito di aver apportato “spostamenti” sostanziali verso la moderazione dichiarando formalmente la fine di molte delle “affermazioni più aggressive del potere esecutivo” dell’amministrazione Bush.

Ma mentre Obama ha effettivamente ridotto alcuni degli eccessi più eclatanti dell’era Bush, il suo record di riforme presidenziali è stato significativamente carente. Jameel Jaffer, il direttore fondatore del Knight First Amendment Institute, ad esempio, ha contestato le affermazioni di Cole , citando il continuo affidamento dell’amministrazione Obama a politiche illegali ed extralegali che le azioni aggressive di Bush avevano già messo in atto, tra cui intercettazioni telefoniche senza mandato, detenzione a tempo indeterminato e commissioni militari per processare i prigionieri di Guantanamo. Inoltre, come ha sottolineato Jaffer, l’amministrazione Obama ha spesso fatto affidamento sui poteri concessi alla presidenza in quell’AUMF del 2001 per autorizzare attacchi mirati con droni letali a livello globale, come nel caso dell’uccisione tramite drone del cittadino statunitense Anwar al-Awlaki , senza ulteriore autorizzazione del Congresso, ampliando la definizione di “imminenza” per sembrare conforme allo stato di diritto internazionale.

Quando si è trattato di tali omicidi mirati, una tattica militare introdotta sotto il presidente Bush ma notevolmente ampliata durante gli anni di Obama per gli attacchi in Pakistan, Somalia e Yemen, il presidente si è riservato il diritto di avere l’ultima parola nell’autorizzare tali attacchi. Come ha riportato il New York Times all’epoca, “Nient’altro nel primo mandato del signor Obama ha sconcertato i sostenitori liberali e confuso i critici conservatori quanto il suo aggressivo record di antiterrorismo. Le sue azioni sono spesso rimaste imperscrutabili, oscurate da imbarazzanti regole di segretezza, commenti politici polarizzati e dalla profonda riservatezza del presidente stesso”.

Sebbene abbia svolto il ruolo di consulente legale del Dipartimento di Stato nell’amministrazione Obama, nei suoi avvertimenti sui pericoli posti dalla deriva verso poteri presidenziali unilaterali, Harold Hongju Kou ammette che il presidente avrebbe potuto fare di più per limitare l’aumento dei poteri del presidente nell’era Bush. “[L]a prudente amministrazione Obama”, scrive, “è riuscita a far oscillare il pendolo della sicurezza nazionale solo in parte” per limitare il potere esecutivo tramite i tribunali e il Congresso. Mentre la “cascata di illegalità” che ha definito la guerra al terrore dell’era Bush è stata in effetti in qualche modo affrontata da Obama, è rimasta, ci ricorda Koh, “sottocorretta” — incluso il non cercare “una maggiore responsabilità per gli atti passati di tortura della CIA e l’ostinata continuazione di una politica di detenzione di Guantanamo”.

Mentre il presidente Obama ha aderito più strettamente alle limitazioni del potere presidenziale rispetto al suo predecessore, la sua amministrazione non ha apportato i tipi di cambiamenti strutturali e procedurali necessari per dissuadere i futuri presidenti dal seguire le orme dell’amministrazione Bush, come avremmo presto scoperto, poiché, come sottolinea Koh, i poteri presidenziali ed esecutivi unilaterali rafforzati sarebbero stati “fortemente intensificati” sotto Donald Trump.

Gli anni di Trump

In effetti, la prima presidenza Trump ha accelerato notevolmente le rivendicazioni di un potere presidenziale ampliato. Jack Goldsmith e Bob Bauer , avvocati che hanno lavorato rispettivamente nelle amministrazioni Bush e Obama, hanno servito, come hanno detto loro, “presidenti molto diversi” e hanno “diverse prospettive politiche”. Eppure concordano sul fatto che l’amministrazione Trump abbia portato l’autorità presidenziale incontrollata a un nuovo livello. Nel loro libro del 2020, After Trump: Reconstructing the Presidency , hanno sostenuto che “Donald Trump ha gestito la presidenza in modi che rivelano la sua vulnerabilità a pericolosi eccessi di autorità e pericolose debolezze nella responsabilità”.

E come hanno chiarito fin troppo chiaramente, la posta in gioco era (e rimane) alta. “Il Trump spesso incapace”, hanno scritto, “ha anche rivelato crepe più profonde nella struttura della presidenza che, temiamo, un futuro presidente potrebbe scegliere di sfruttare in modo simile a Trump, ma molto più abilmente e con un effetto ancora maggiore”. E con la recente decisione della Corte Suprema che ha confermato l’immunità di Donald Trump per gli atti compiuti mentre era nello Studio Ovale, le catene che un tempo legavano gli atti presidenziali in tempo di guerra all’autorizzazione del Congresso sono ora presumibilmente del tutto fuori discussione, se un presidente fosse determinato ad agire di sua spontanea volontà. (Come ha scritto la giudice Sonia Sotomayor nel suo dissenso, la sentenza “avrà conseguenze disastrose per la presidenza e per la nostra democrazia”, ​​sostenendo che, in sostanza, “lascerà che il presidente violi la legge, che sfrutti le trappole del suo ufficio per un guadagno personale, che usi il suo potere ufficiale per fini malvagi”).

Gli anni di Biden

Quando si tratta di riconoscere i limiti ai poteri presidenziali, il presidente Biden ha avuto un record decisamente misto. Ha immediatamente ritirato l’ordine esecutivo di Trump noto come “il divieto ai musulmani”, si è prefissato di chiudere Guantanamo (ma non ci è ancora riuscito), ha ripreso l’accordo di Parigi sul clima e ha rilanciato i legami internazionali in tutto il mondo che erano stati interrotti da Trump. E tuttavia, questo istituzionalista per eccellenza, che si vantava della sua capacità di lavorare con il Congresso, ha comunque virato nella direzione dell’unilateralismo presidenziale nella condotta degli affari esteri.

Come ha affermato il professor Koh: “Negli affari esteri, persino il senatore di lunga data Joe Biden, che proclama ampiamente il suo amore per il Senato, ora opera quasi interamente per decreto esecutivo”, incluso un affidamento su “memorandum politici classificati, con una supervisione minima del Congresso”. Nel complesso, infatti, Biden ha emesso più ordini esecutivi di qualsiasi altro presidente da Richard Nixon. Sebbene Biden abbia saggiamente fatto affidamento su un gruppo interagenzia di avvocati per consigliarlo sulle decisioni di sicurezza nazionale, seguendo i loro consigli, ha emesso “accordi politici non vincolanti, memorandum d’intesa, comunicati congiunti e occasionalmente ‘accordi esecutivi plus'”, proprio come Obama aveva fatto per gli accordi di Parigi sul clima e l’accordo sul nucleare iraniano, basandosi su “quadri legislativi preesistenti” piuttosto che su nuove autorizzazioni del Congresso. Quando si è trattato della guerra in Ucraina, Biden si è appoggiato molto “sull’uso coordinato di sanzioni, rafforzate quasi settimanalmente dopo l’invasione”. La maggior parte di queste sanzioni sono state stabilite, come sottolinea anche Koh, “mediante ordini esecutivi e decreti normativi”, piuttosto che in consultazione con il Congresso.

Il nostro futuro

Una seconda presidenza Trump porterà senza dubbio i poteri presidenziali unilaterali a un nuovo livello. Dopotutto, ha già indicato che potrebbe ritirare gli Stati Uniti dalla NATO e porre fine al sostegno all’Ucraina. E Trump non sarà scoraggiato dal Congresso. Nel reportage sul Progetto 2025, la prescrizione di quasi 1.000 pagine della Heritage Foundation per una seconda presidenza Trump, scritta principalmente da ex titolari di cariche nella prima amministrazione Trump, i reporter del New York Times Jonathan Swan, Charlie Savage e Maggie Haberman hanno riferito che Trump “e i suoi soci” hanno in programma di “aumentare l’autorità del presidente su ogni parte del governo federale che ora opera, per legge o per tradizione, con una qualsiasi misura di indipendenza dall’interferenza politica della Casa Bianca”.

In particolare, la posizione del Progetto 2025 sulle armi nucleari è un promemoria di quanto pericoloso sarà un presidente che ha rifiutato di essere limitato dalla legge o dai precedenti. Dopotutto, nel suo primo mandato, Trump si è ritirato unilateralmente dall’accordo sul nucleare con l’Iran e ha reimposto sanzioni a quel paese, portando i suoi leader ad aumentare la sua capacità nucleare. Nel frattempo, la marcia verso il confronto nucleare ha accelerato in tutto il mondo. In risposta, il Progetto 2025 sostiene l’ulteriore aumento dell’arsenale nucleare americano. “[G]li Stati Uniti hanno manifestamente bisogno di modernizzare, adattare ed espandere il loro arsenale nucleare”, ha dichiarato il trattato, al fine di “scoraggiare Russia e Cina simultaneamente”, aggiungendo che gli Stati Uniti hanno bisogno di “sviluppare un arsenale nucleare con le dimensioni, la sofisticatezza e la personalizzazione, comprese nuove capacità a livello di teatro, per garantire che non vi siano circostanze in cui l’America sia esposta a una seria coercizione nucleare”.

Considerate tutto ciò come una visione spaventosa del nostro futuro ormai fin troppo imminente: un presidente libero dai vincoli della costituzione, senza controllo da parte del Congresso o delle corti, o dei suoi consiglieri di gabinetto. Nelle parole di Ali Velshi della MSNBC , il Progetto 2025 ha preparato il terreno affinché Donald Trump sia l’esatto opposto di ciò che i fondatori di questo paese intendevano, “un re”, circondato non da “gruppi di esperti qualificati” ma da “yes-men senza battere ciglio”.

(S)fiducia nella presidenza

Il crescente potere della presidenza si è verificato in bella vista, poiché poteri unilaterali si sono accumulati decennio dopo decennio nello Studio Ovale, mentre la recente scelta del presidente è diventata anche una scelta cupa sulla natura e i poteri della presidenza stessa. In particolare, l’aumento dei poteri esecutivi ha coinciso con una strisciante sfiducia nel governo in questo paese. Dall’inizio degli anni ’60, quando quasi l’80% degli americani ha affermato di fidarsi del governo “la maggior parte del tempo”, la fiducia del pubblico nel governo federale di questo paese si aggira a poco più del 20%, secondo il  Pew Research Center . E non c’è da stupirsi. Quando l’ufficio del presidente rifiuta di accettare i controlli e gli equilibri che sono alla base del sistema democratico, la fiducia del paese in risultati negoziati, ragionevoli e moderati comprensibilmente diminuisce.

Purtroppo, in quest’epoca, i vantaggi del ripristino del concetto stesso di pesi e contrappesi che ha dato vita alla nazione sono diventati sempre più simili a un sogno pittoresco.

Diritti d’autore 2024 Karen J. Greenberg.

Karen J. Greenberg è la direttrice del Center on National Security presso Fordham Law. È anche caporedattrice del settimanale Aon CNS Cyber ​​Brief. È coautrice con Julian Zelizer del nuovo libro Our Nation at Risk: Election Integrity as a National Security Issue .

Fonte: TomDispatch