La transizione energetica: tecnologia contro reazione politica

I recenti sviluppi nella politica climatica dipingono un quadro cupo: il governo del Regno Unito sta facendo marcia indietro rispetto ai precedenti impegni sul clima; gli Stati Uniti stanno ritardando e annacquando la regolamentazione prevista sull’inquinamento; e Cina e India continuano a costruire centrali elettriche a carbone. ¹ Di conseguenza, gli sforzi attuali sono lungi dall’essere sufficienti per onorare l’Accordo di Parigi del 2015, che richiede di limitare il riscaldamento globale a “ben al di sotto di 2°C” (Black et al. 2023).

Da allora, nuove sfide politiche si sono aggiunte a quelle esistenti (Gourinchas et al. 2024). Tra le sfide interne esistenti ci sono gli effetti distributivi della politica climatica. Anche una politica climatica ben progettata, con un impatto minimo sull’attività aggregata (Metcalf e Stock 2023), potrebbe portare a una significativa riallocazione settoriale. Ciò causa resistenza politica da parte di settori che prevedono una contrazione. La natura volontaria dell’Accordo di Parigi è un’altra sfida esistente. Causa preoccupazioni sulla perdita di competitività attraverso la politica climatica se altri paesi non si conformano.

Tra le nuove sfide ci sono gli effetti economici della pandemia di COVID-19 e le sue conseguenze. I programmi governativi a sostegno delle famiglie e dei settori colpiti dalla pandemia hanno comportato una riduzione significativa dello spazio fiscale per finanziare la transizione verde. Allo stesso tempo, l’impennata dell’inflazione ha costretto le banche centrali ad aumentare i tassi di interesse. Tassi più elevati riducono i finanziamenti per gli investimenti in tecnologie pulite più che per la tecnologia convenzionale, perché la tecnologia pulita ha in genere un profilo di investimento più orientato all’inizio (Hirth e Steckel 2016).

Ulteriori nuove sfide derivano dagli effetti dell’invasione dell’Ucraina da parte della Russia sull’approvvigionamento energetico. Con la brusca diminuzione del commercio energetico dalla Russia all’Europa, le preoccupazioni sulla sicurezza energetica sono aumentate e sono rimaste elevate per oltre un anno (Figura 1). La corsa per garantire l’approvvigionamento energetico ha portato a maggiori investimenti nelle infrastrutture per i combustibili fossili, in particolare nel petrolio e nel gas naturale ( AIE 2023). Allo stesso tempo, la Russia ha reindirizzato la sua fornitura di petrolio e gas naturale dall’Europa alla Cina e all’India a prezzi scontati, il che ha aumentato il consumo di questi combustibili in questi due paesi.

Figura 1 Numero settimanale di articoli di giornale statunitensi ed europei che fanno riferimento alla “sicurezza energetica” e alla “transizione verde”, dal 9 ottobre 2021 al 9 ottobre 2023 (9 ottobre 2021 = 100)

Fonti : ProQuest, calcoli dello staff del FMI.
Nota : la linea di transizione verde comprende sia la “transizione verde” che la “transizione energetica”.

Un terzo gruppo di sfide deriva dal crescente populismo. I movimenti populisti hanno avuto la tendenza a sfidare le politiche climatiche seguendo la narrazione secondo cui la politica climatica è un progetto delle “élite”, che si oppongono alla volontà del “popolo”, analogamente a quanto accaduto alle politiche sanitarie durante il COVID-19 (Fiorino 2022, Spilimbergo 2021). Essendo così visibile, la tariffazione del carbonio – lo strumento economico più efficiente per la riduzione delle emissioni – è diventata un obiettivo primario e una fonte di malcontento. Ad esempio, le proteste dei “gilet gialli” in Francia hanno fermato l’aumento delle tasse sulla benzina nel 2018, e le recenti proteste in Europa nei settori dell’agricoltura e dei trasporti si concentrano sul Green Deal. A causa delle crescenti pressioni populiste, i governi si sono appoggiati alla precedente politica climatica invece di portarla avanti. Negli Stati Uniti, l’Inflation Reduction Act (IRA) ha ottenuto il sostegno del Congresso statunitense in parte attraverso misure potenzialmente protezionistiche, come i requisiti di contenuto locale che potrebbero violare le norme dell’OMC. Ciò riduce le opportunità per i partner commerciali di beneficiare della spinta degli investimenti verdi degli Stati Uniti. L’IRA genera inoltre spese stimate per 391 miliardi di dollari (CRFB 2022), mentre la tariffazione del carbonio avrebbe generato entrate.

Allo stesso tempo, la politica climatica è stata supportata da risultati tecnologici significativamente più rapidi del previsto. Ciò si è tradotto in un rapido calo dei prezzi dell’energia a basse emissioni di carbonio. Di conseguenza, la quota di investimenti destinati alle tecnologie energetiche a basse emissioni di carbonio ha superato la quota destinata alle tecnologie energetiche ad alto contenuto di carbonio (Figura 2). Questo processo si auto-rafforza attraverso due meccanismi. Il primo è imparare facendo. Ciò è particolarmente sorprendente per i pannelli solari: si stima che ogni raddoppio della capacità di produzione cumulativa nel solare fotovoltaico riduca i prezzi del 22,5% (Creutzig et al. 2017). La velocità di questi sviluppi ha sorpreso anche gli esperti. Fino a poco tempo fa, i rapporti World Energy Outlook dell’Agenzia internazionale per l’energia prevedevano la produzione di energia solare ben al di sotto del livello di quella che alla fine si è materializzata.

Figura 2  Investimenti energetici globali, 2010-23 (miliardi di dollari nel 2021)

Fonti : IEA (2023b), calcoli dello staff del FMI.
Nota : a basse emissioni di carbonio = energie rinnovabili, nucleare, combustibili fossili con cattura e stoccaggio del carbonio ed efficienza energetica; Neutro = reti elettriche e stoccaggio; Ad alto contenuto di carbonio = generazione di combustibili fossili e produzione di carburante; I numeri del 2023 sono stime dell’IEA di maggio 2023.

Il secondo meccanismo di auto-rafforzamento è rappresentato dalle esternalità di rete. Fino a pochi anni fa, la ricerca applicata, le catene di approvvigionamento e il capitale umano erano completamente intrappolati nell’equilibrio dei combustibili fossili. Ad esempio, fare rifornimento a un’auto convenzionale è estremamente conveniente grazie alla fitta rete di stazioni di servizio. Ora, i veicoli elettrici e la produzione di energia rinnovabile hanno raggiunto quote di mercato considerevoli e continuano a crescere fortemente a livello globale (Figura 3). Man mano che le infrastrutture a basse emissioni di carbonio si espandono, la tecnologia a basse emissioni di carbonio viene già bloccata. Il boom della tecnologia a basse emissioni di carbonio sta già influenzando in modo significativo gli investimenti nel petrolio e nel gas naturale e le aspettative del mercato stanno cambiando (Bogmans et al. 2023). Significativamente, anche la crisi energetica del 2022 non ha causato un aumento degli investimenti per le centrali elettriche basate sui combustibili fossili (IEA 2023). Per i produttori di automobili, ad esempio, è più redditizio investire tutti i fondi di ricerca e sviluppo in un’unica tecnologia per restare all’avanguardia. Una volta raggiunta una soglia critica, può emergere un nuovo equilibrio autosufficiente dei veicoli elettrici (Koch et al. 2022).

Figura 3 Vendite globali di veicoli elettrici (EV) e fonti di generazione di elettricità

Come dovrebbero i politici affrontare la corsa tra reazione politica e progresso tecnologico? In primo luogo, dovrebbero consentire ulteriormente lo sviluppo di tecnologie a basse emissioni di carbonio. Rafforzare il passaggio in corso verso le tecnologie pulite potrebbe comportare la limitazione delle vendite di beni altamente inquinanti, la tassazione o l’eliminazione graduale delle tecnologie inquinanti (Van Der Ploeg e Venables 2023). Il governo ha anche un ruolo importante nell’indirizzare la ricerca di base verso tecnologie – come l’idrogeno verde e la tecnologia delle emissioni negative – che attualmente sono ancora costose ma saranno necessarie su larga scala entro la metà del secolo. Inoltre, la diffusione della tecnologia nei mercati emergenti e nelle economie in via di sviluppo deve essere sostenuta attivamente. Fondamentali a questo scopo sono le politiche climatiche, sia tra i paesi innovatori che tra i destinatari dei trasferimenti tecnologici, nonché la riduzione delle barriere commerciali (Hasna et al. 2023).

In secondo luogo, le politiche climatiche dovrebbero essere progettate per garantire un’equa condivisione degli oneri all’interno e tra i paesi, per prevenire ulteriori reazioni politiche. I sondaggi mostrano che il sostegno alle politiche climatiche aumenta quando queste sono efficaci, l’equità sociale è garantita e le politiche sono ben comunicate (Dechezleprêtre et al. 2022). Anche la politica climatica deve essere concepita in modo da sostenere la cooperazione internazionale. A questo proposito l’IRA è un esempio interessante. Le caratteristiche protezionistiche del pacchetto politico non sono cooperative e non dovrebbero essere imitate. Allo stesso tempo, si prevede che il pacchetto accelererà la diffusione delle tecnologie a basse emissioni di carbonio negli Stati Uniti e, di conseguenza, stimolerà l’innovazione delle tecnologie pulite. L’effetto netto sugli altri paesi potrebbe essere positivo. Si spera che queste ricadute positive siano sufficienti a scongiurare una dannosa ondata di ritorsioni protezionistiche da parte di altri paesi. Ma elaborare politiche climatiche che siano pienamente coerenti con il sistema commerciale internazionale è possibile – e sarebbe ancora più vantaggioso.