I BRICS, una sfida geopolitica trascurata dall’Unione Europea
Negli ultimi cinque anni, le considerazioni geopolitiche hanno assunto un posto senza precedenti nell’agenda dell’Unione Europea. La sua politica estera, da tempo nelle sue fasi iniziali, sta finalmente iniziando a prendere forma, anche se è ancora soggetta alle decisioni unanimi dei suoi Stati membri. I giorni in cui la politica commerciale era l’unica vera leva per la politica estera europea sono finiti. La crescente ottusità delle relazioni internazionali non è ovviamente una sorpresa per il risveglio geopolitico ancora incerto dell’Europa. La politica estera dell’Unione Europea ha molti punti ciechi potenzialmente pericolosi.
Una delle più sorprendenti di queste “omissioni” riguarda i BRICS e il loro rapido sviluppo negli ultimi tre anni. Lanciato nel 2009, questo forum informale di quattro grandi paesi emergenti (Brasile, Russia, India e Cina), che è stato ampliato per includere il Sudafrica nel 2011 e ora comprende dieci paesi, sembra ancora sfuggire all’attenzione dell’Unione Europea. Negli ultimi quindici anni, i documenti ufficiali dell’Unione Europea che trattano questo raggruppamento si possono contare sulle dita di una mano. Più descrittivi che analitici, sono ben lontani dal delineare una posizione europea su questo significativo gruppo di paesi.
Supervisione, negazione o mancanza di competenza?
Come spesso accade quando si tratta dell’impensabile europeo, queste tre dimensioni tendono a sovrapporsi. La politica estera, introdotta dal Trattato di Maastricht e rafforzata dal Trattato di Lisbona, è solo una competenza aggiuntiva dell’Unione europea. Il Servizio europeo per l’azione esterna introdotto nel 2011 deve fare i conti con la parte del leone della responsabilità in questo settore devoluta agli Stati membri. La regola dell’unanimità che continua a prevalere spesso porta le autorità europee, quando ci riescono, a produrre roadmap così poco brillanti da lasciare a ciascun paese un ampio margine di discrezionalità nell’attuazione.
Per quanto riguarda specificamente i BRICS, bisogna dire che le istituzioni europee non hanno molto aiuto: le principali cancellerie dell’Unione europea rimangono altrettanto silenziose sull’argomento, limitandosi a sottolineare i rapporti bilaterali che intrattengono con ciascuno dei paesi che compongono questo raggruppamento, senza definire una posizione chiara in merito. Mentre dietro le quinte, alcuni iniziano a preoccuparsi della creazione di un blocco che voglia incarnare un “Sud globale”, la retorica europea è generalmente rassicurante: i BRICS non sembrano destinati a incidere sulle politiche che l’Unione europea ha pazientemente tessuto attraverso trattati di libero scambio, accordi strategici con i paesi del Sud, politiche di aiuto e sostegno allo sviluppo sostenibile. Le critiche sempre più taglienti all’Occidente espresse da alcuni BRICS vengono interpretate soprattutto come un’affermazione della loro sfiducia negli Stati Uniti. Molti europei, infatti, non ritengono illegittime le loro richieste di un riequilibrio della governance all’interno delle Nazioni Unite, del Fondo monetario internazionale e della Banca mondiale. In sintesi, non c’è da temere per il futuro e le sfide poste dai BRICS sono “una fonte di opportunità per l’Europa”.
Un insieme composito e un’espansione troppo rapida?
Fin dalla sua nascita, l’Unione europea è stata tormentata da interrogativi riguardanti il suo allargamento e approfondimento, e dalla questione di quale di queste due opzioni dovesse essere data la priorità. L’annuncio, nell’agosto 2023, che sei nuovi paesi si sarebbero uniti ai BRICS era quindi destinato a ricordare all’Europa i suoi stessi dilemmi. Segno di innegabile slancio (soprattutto perché c’erano decine di candidati all’adesione), questo improvviso allargamento sembra aver aperto la strada a tanti dubbi quante certezze sulla fattibilità dell’operazione.
E così, i BRICS, che nella loro versione iniziale apparivano già piuttosto disparati e modesti in termini di obiettivi e risorse messe in comune, ora appaiono ancora più eterogenei nella loro versione estesa. Data la loro disparità interna, i BRICS+ non possono più essere descritti come un “club” di grandi economie emergenti. Le loro differenze in termini di regimi politici e orientamenti diplomatici sono più marcate che mai. Cosa hanno in comune regimi autoritari al limite della dittatura, come Russia, Iran e Cina, il cui scopo è quello di sovvertire l’attuale ordine mondiale, con regimi feudali come Arabia Saudita ed Emirati Arabi Uniti, e democrazie più o meno avanzate come India, Brasile e Sudafrica, che non hanno alcuna intenzione di rompere con l’Occidente? Le rivalità radicate tra alcuni membri — come India e Cina — sono aggravate da tensioni bilaterali tra nuovi membri come Egitto ed Etiopia o, in misura minore, Arabia Saudita ed Emirati Arabi Uniti. La decisione dell’Argentina, pur essendo stata accettata come membro del club, di non unirsi ai BRICS, in seguito all’elezione di Javier Milei a presidente del paese, illustra le difficoltà insite in una coalizione che unisce stati autoritari di lunga data con regimi democratici più instabili.
Un record economico molto modesto
Bisogna dire che, nonostante un effetto statisticamente impressionante delle dimensioni (46% della popolazione mondiale, un terzo della superficie terrestre del pianeta e il 37% del PIL mondiale), i BRICS+, come associazione, non brillano affatto quando si tratta di avvicinare le loro economie e i loro modelli di sviluppo. Sono ben lontani dal costituire un blocco con una dinamica endogena che consentirebbe loro di ergersi a veri e propri rivali del G7 o dell’OCSE. E a ragione: a differenza del periodo della Guerra fredda, caratterizzato da una netta divisione tra Occidente e Oriente, tutti i principali attori del pianeta continuano, nonostante una dialettica Nord-Sud sempre più evidente, a operare in un ambiente di estrema interpenetrazione tra le economie. A parte i vertici annuali organizzati a rotazione da uno dei membri, i BRICS non dispongono praticamente di strumenti permanenti di governance congiunta. L’unica vera istituzione ad essa collegata è la New Development Bank (NDB), creata nel 2015, con sede a Shanghai e presieduta dalla brasiliana Dilma Rousseff da marzo 2023. Questa giovane istituzione, che mira a essere un’alternativa al FMI in termini di finanziamento di infrastrutture sostenibili nei paesi in via di sviluppo, aveva otto membri prima dell’espansione dei BRICS. Accolta con interesse e benevolenza dagli europei, il suo successo rimane misto e sta lottando per affermarsi rispetto alla Asian Infrastructure Investment Bank (BAII) o agli accordi di finanziamento bilaterali promossi dalla Cina nell’ambito delle “iniziative Belt and Road”. Ma soprattutto, la NBD sta vivendo una vera e propria crisi in termini di raccolta di fondi presso investitori occidentali dopo la guerra in Ucraina e le sanzioni imposte alla Russia. Le attuali difficoltà economiche della Cina forniscono pochi incentivi per salvare la NBD ed è troppo presto per dire se l’Arabia Saudita e gli Emirati Arabi Uniti rischieranno di investire pesantemente nella banca.
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Un’informalità più strutturante di quanto possa sembrare
Dal punto di vista organizzativo e politico, il gruppo BRICS appare ancora più sfuggente. Non ha una sede centrale, un segretariato permanente e ancora meno un trattato che ne disciplini il funzionamento e/o l’istituzione di linee guida comuni. Più che una debolezza, la sua natura informale è deliberata e costituisce persino un vantaggio che facilita la sua espansione e il suo appeal verso i paesi terzi. Plurale per definizione, questo forum rifiuta di fare scelte che sarebbero vincolanti per tutti i suoi membri e non ha chiaramente alcuna intenzione di evolversi in una sorta di confederazione economica o politica. Nella loro dichiarazione congiunta di Johannesburg del 23 agosto 2023, i cosiddetti paesi BRICS hanno dichiarato di considerare “l’ONU come la pietra angolare del sistema internazionale” e hanno espresso “il loro attaccamento al multilateralismo e al diritto internazionale”. Si limitano — ufficialmente — a criticare il trattamento ingiusto a cui affermano di essere sottoposti all’interno delle principali istituzioni internazionali.
Composti da potenze non occidentali, i BRICS potrebbero facilmente essere visti come un gruppo di pressione per i principali stati del Sud. Estremamente espliciti negli ultimi mesi, sono diventati la nuova voce del “Sud globale”, l’eredità del movimento dei non allineati? A questo proposito, è importante evitare qualsiasi scorciatoia storica. Mentre la presenza dell’India all’interno dei BRICS sembra essere parte di questa discendenza, riflette anche la sua intenzione di controllare le ambizioni del suo potente vicino, la Cina, e di attuare una diplomazia che può essere descritta come “pluri-multilateralista”. Tuttavia, sarebbe inappropriato parlare di non allineamento per quanto riguarda i BRICS nel loro insieme, in un mondo che tende verso una bipolarizzazione organizzata attorno alla Cina (un membro fondatore dei BRICS) e agli Stati Uniti (l’incarnazione indiscussa della potenza occidentale). D’altro canto, sarebbe insincero non riconoscere i BRICS, in particolare dopo il loro allargamento, come l’espressione più visibile del “Sud globale”. Molto concentrati sul loro potere relativo o emergente, i BRICS persistono nel tenere fuori — con l’eccezione dell’Etiopia — i paesi meno sviluppati del mondo (LDC). Ma chiaramente, sono riusciti a inghiottire il vecchio dialogo India-Brasile-Sudafrica (IBAS) e a mettere da parte il G77, la coalizione di paesi in via di sviluppo creata nel 1964 per promuovere gli interessi economici e politici dei paesi in via di sviluppo all’interno delle Nazioni Unite. Più di recente, l’iniziativa presa dal Sudafrica di intentare un’azione contro Israele dinanzi alla Corte internazionale di giustizia ha avuto un impatto considerevole in Africa, in Medio Oriente e ben oltre.
La forza dei BRICS risiede nel fatto che danno ai loro membri la libertà di prendere iniziative politiche, di unirsi o di mantenere le distanze per, alla fine, raccogliere nuovo sostegno e, a volte, dividere l’opinione occidentale. Questa libertà di iniziativa significa che possono incarnare una forma di resistenza al mondo occidentale senza impegnarsi apertamente con i BRICS nel loro insieme e creare potenziali dissensi al loro interno. L’esempio più lampante di questo “metodo” è senza dubbio la dichiarazione di guerra di Vladimir Putin all’Occidente e ai suoi “valori decadenti”. Senza attirare l’ira dei BRICS, ha ottenuto il sostegno di molti paesi del Sud. Ma ciò che senza dubbio attrae di più i paesi che sperano di beneficiare di un sostegno allo sviluppo meno dipendente dai paesi occidentali è il principio di non condizionalità politica che regola la firma di accordi di cooperazione o di sviluppo con alcune potenze emergenti. La natura del regime, il suo orientamento ideologico o il suo rispetto dei diritti fondamentali sono irrilevanti, purché l’accordo finanziario venga onorato. È questo che fa la differenza rispetto ai meccanismi di aiuto proposti dagli Stati Uniti o dai paesi europei.
L’elefante cinese nella stanza
“Se vedi tutto grigio, sposta l’elefante” è un vecchio proverbio indiano. In effetti, sarebbe una dimostrazione di cecità non accorgersi che questo principio di non condizionalità politica è stato inizialmente concepito e propagato dalla Repubblica Popolare Cinese, in particolare al momento del lancio delle sue famose “Nuove Vie della Seta”. È lo stesso principio che la Russia sta attualmente mostrando in Africa quando si tratta di assistenza militare e di sicurezza a regimi militari o autocratici. L’Unione Europea, i cui rapporti con gli Stati Uniti sono a volte ambivalenti, sbaglierebbe a non sentirsi presa di mira. La retorica cinese, che sottolinea la natura esemplare del suo successo economico nel Terzo Mondo e paragona le richieste dell’Europa in termini di diritti umani e stato di diritto a una reliquia della sua cultura coloniale, è ormai un classico utilizzato da diversi paesi BRICS. L’Unione Europea, che basa il suo potere sul suo commercio e sulla sua capacità di influenza normativa, deve quindi essere più vigile sull’impatto di questa nuova narrazione.
I BRICS, in quanto entità isolata, sono spesso percepiti come una “tigre di carta”. Ma in un mondo di conflitti crescenti e dove le fantasie politiche tendono a prevalere sulle realtà economiche, non dobbiamo trascurare l’importanza delle profezie che si autoavverano nella strutturazione della realtà. Le nozioni di “BRIC(S)” o “Sud del mondo”, inventate dagli occidentali, sono state riprese dai paesi interessati per dare loro più di un’incarnazione simbolica. Dalla loro associazione informale nel 2009, è la Cina che ha ideato, progettato e strutturato i BRICS. Il suo obiettivo ultimo e ora dichiarato non è semplicemente quello di unire i paesi del Sud, ma di costruire un nuovo ordine globale con la Cina al suo epicentro. Membro discreto dei BRICS (la Cina è solo la quarta lettera dell’acronimo), la Cina è molto più del mattone più grande dell’edificio: è il cemento e il lavoratore discreto ma determinato. Negli ultimi dieci anni, l’80% dell’aumento degli scambi commerciali tra i cinque BRICS originali ha coinvolto la Cina, sia come esportatore che come importatore. Concentrarsi sulla natura informale dei BRICS significa dimenticare che fanno parte di un approccio globale in cui Pechino sta tessendo una rete più ampia e fitta su tutta la linea attraverso le Nuove Vie della Seta, la Shanghai Cooperation Organisation, varie banche finanziarie regionali e una serie di accordi bilaterali di cooperazione strategica e sviluppo economico. Inoltre, poiché la sua immagine internazionale si è deteriorata drasticamente negli ultimi quattro anni, la Cina sta sempre più utilizzando la percezione più cortese dei BRICS per attuare la sua nuova politica di influenza con le élite europee.
Le principali sfide per l’Europa
Gli europei sbaglierebbero quindi a non interessarsi più attivamente ai BRICS e alle implicazioni che il loro allargamento potrebbe avere. Riunendo quattro dei maggiori esportatori di petrolio (Arabia Saudita, Emirati Arabi Uniti, Russia e Iran) e due dei tre maggiori importatori di petrolio (Cina e India), i BRICS potrebbero essere un precursore della creazione di una nuova OPEC che farebbe aumentare il prezzo del petrolio e del gas importati dall’Europa e darebbe un colpo al dollaro come valuta di scambio internazionale a favore del petroyuan, delle valute locali, delle criptovalute o persino del baratto bilaterale già praticato dalla Cina. Se ciò dovesse accadere, l’Unione Europea vedrebbe senza dubbio evaporare le sue speranze di rendere l’euro una valuta di scambio importante. Alla COP28 di Dubai, abbiamo visto fino a che punto l’Unione Europea e la sua politica di rapida eliminazione delle energie basate sul carbonio hanno suscitato la disapprovazione dei maggiori produttori di petrolio del Sud. I rischi di divergenza tra l’Unione Europea e i BRICS sono stati inoltre accentuati dal recente aumento dei conflitti armati. Per quanto riguarda i BRICS, un altro argomento poco analizzato, ma potenzialmente esplosivo, è la sovranità marittima. È sorprendente notare che quasi tutti i BRICS sono stati con una costa abbastanza estesa, ma con una zona economica esclusiva relativamente ridotta in termini di superficie terrestre. L’importanza del mare, in termini di navigazione commerciale e militare, ecologia e risorse sfruttabili, è una delle maggiori sfide di questo secolo. Con 25 milioni di km2, quasi sei volte la sua superficie terrestre, l’Unione Europea ha di gran lunga la più grande area marittima del mondo. Questo è il risultato della particolare geografia dell’Europa, ma soprattutto dell’eredità del suo passato coloniale. Questa profonda disuguaglianza tra l’Unione Europea e i BRICS potrebbe generare imbarazzanti rivendicazioni su alcuni paesi europei in futuro.
Non mancano i rischi di conflitto tra il nostro continente e i BRICS, in particolare se si considera realisticamente che i BRICS diventeranno più forti. L’attuale mancanza di pensiero europeo su questo argomento non si limita alle istituzioni europee, ma riguarda tutte le cancellerie degli Stati membri. Ciò dovrebbe essere visto come un’opportunità per l’Unione europea di affrontare questo tema e offrire ai suoi Stati membri un quadro di riflessione che sia aperto e lungimirante su questa nuova questione politica, che sfugge ancora in gran parte all’analisi geopolitica tradizionale, più abituata a un approccio regionale piuttosto che multicontinentale. Come in molti altri ambiti, la vocazione fondamentale dell’Europa è quella di essere molto più della somma delle sue parti.
Autore: André Gattolin, è ricercatore presso l’Università di Parigi III Sorbonne-nouvelle e Emmanuel Véron, geografo e docente-ricercatore presso Inalco e l’École navale.
Fonte: InfoBrics
